Province d'Italia

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Le Province sono enti locali territoriali con aree di competenza comprensive di più Comuni e inferiori per estensione ai territori regionali. La disciplina delle province è contenuta nel titolo V della parte II della Costituzione (artt. 114 ss.) e in fonti primarie e secondarie che attuano il disposto costituzionale. Le Province italiane sono 110 e, a eccezione delle province autonome di Trento e Bolzano, fanno parte dell'Unione delle Province d'Italia (Upi).


Funzioni delle Province


Le Province sono enti territoriali giuridicamente necessari, in quanto espressamente previste in Costituzione: nell’interpretazione fornita dalla dottrina prevalente, tutto il territorio italiano deve essere suddiviso in Province e non vi può essere zona che non appartenga ad una Provincia. Inoltre, ai sensi dell'art. 114 Cost., riformato nel 2001 insieme con il Titolo V della Legge Fondamentale, esse sono enti costitutivi della Repubblica, al pari dei Comuni, delle Regioni e delle Città metropolitane.

La Costituzione non qualifica espressamente le funzioni (comunque non legislative) attribuite a tale istituzione, poiché il compito di indicarle è invece lasciato in modo integrale al legislatore ordinario: ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. p), Cost., lo Stato detta con legge la disciplina elettorale, nonché in materia di “organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane.

Il Parlamento ha quindi la facoltà di modulare con ampia discrezionalità il ruolo delle Province nell’assetto istituzionale complessivo. L’unico vincolo esplicito è costituito dal dettato dell’art. 118 Cost., secondo cui “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

La Provincia si pone come ente di raccordo tra i Comuni nonché tra Comuni e Regione, specificamente in materie quali: gestione di parte della rete stradale e di parte dell’edilizia scolastica (quella inerente la scuola superiore), predisposizione di strumenti urbanistici e paesistici di raccordo, promozione turistica del territorio, tutela ambientale, formazione professionale.

Il fatto che la Costituzione non attribuisca funzioni a un ente che eppure ha uno status costituzionale quale la provincia è un'anomalia dovuta alla storia. Se la prassi più comune avrebbe comportato che prima fossero individuati i compiti per i quali risulta necessario istituire un ente e, solo successivamente, fosse creato tale ente ad hoc, nel caso delle province è accaduto il contrario: dapprima il costituente ereditò le Province (di origine preunitaria) come dato acquisito cercando di abolirle per sostituirvi un sistema imperniato sul dualismo Comuni-Regione, tuttavia fallito il tentativo della loro soppressione si procedette all'individuazione di funzioni che ne giustificassero a posteriori l'esistenza e l'utilità.

Già nel 1970 quando le Regioni divennero operative crebbe nell'opinione pubblica la percezione delle province come enti divenuti inutili e iniziò la discussione sull'abolizione come enti intermedi non necessari proprio in ragione dell'opportunità di accorpare le funzioni sotto il controllo degli altri livelli istituzionali amministrativi, regionali e comunali.

La mancata abolizione delle Province, oltre ai costi economici di mantenimento, comportò problemi di sovrapposizione a livello funzionale. Il moltiplicarsi dei livelli decisionali contribuì infatti a incrementare l’incertezza sugli enti deputati a effettuare gli interventi pubblici, nonché responsabili per i vari adempimenti burocratici che gravano su ogni operatore economico con la conseguente necessità di incaricare dei legali al solo scopo di scoprire quali enti fossero competenti a esercitare un determinato controllo o a rilasciare una certa autorizzazione.

Costi


Le Province hanno comportato un costo crescente per i contribuenti poiché il loro numero già consistente è aumentato negli anni. Nel 1991 erano presenti 95 amministrazioni provinciali; la soglia delle 100 Province è stata superata nell’anno 1992, mentre nel 2005 il numero è giunto a 107.

Divenne un caso, nel 2005 in Sardegna, l’istituzione contemporanea di quattro nuove Province, tra le quali la Provincia di Carbonia Iglesias. La Provincia di Carbonia Iglesias insiste su un territorio, composto da soli ventitré Comuni, che, in precedenza, era interamente parte della Provincia di Cagliari: poiché la nuova Provincia nasceva dalla “separazione” dalla Provincia di Cagliari di un piccolo gruppo di Comuni, era attesa una riduzione delle spese per la Provincia di Cagliari. Esaminando i dati finanziari inerenti il periodo tra il 2005 (anno dell’istituzione di Carbonia Iglesias) e il 2007 (primo anno di effettiva attività di Carbonia Iglesias), emerge, al contrario, che le spese della Provincia di Cagliari sono incrementate dai 133,2 milioni di euro del 2005 ai 171,1 milioni di euro del 2007 (+ 28 %) risultando uno degli esempi più evidenti di come alla moltiplicazione delle Province è corrisposta la moltiplicazione dei costi.

Si assistette così all'aumento, su base nazionale, dei costi complessivi delle Province: prendendo in esame esclusivamente il periodo tra il 2000 e il 2005, infatti, le spese delle Province sono passate da circa 10 miliardi di euro a 16,5 miliardi di euro: + 65%. Analizzando i dati nei dettagli, inoltre si individuano due criticità rilevanti:

A. L’aumento delle spese per svolgere i compiti istituzionali si è limitato a un + 41%: siccome l’incremento complessivo delle spese è del 65%, la differenza dimostra che, nell’arco di tempo considerato, l’istituzione Provincia è divenuta più inefficiente;

B. Nelle voci di entrata, il cui aumento è pressoché corrispondente a quanto accaduto sul lato della spesa, colpisce il dato dell’accensione prestiti (+ 83%): le Province si sono indebitate massicciamente, con plausibili ripercussioni a medio-lungo termine sulla stessa tenuta del patto di stabilità interno. Nello stesso periodo, infatti, si è registrato un aumento delle spese per rimborsi dei prestiti pari a + 221%.

Anche i costi politici delle province sono aumentati nel tempo. I politici provinciali sono più di 4.200 unità i cui compensi variano notevolmente in base al ruolo ricoperto: il semplice consigliere provinciale costa ai contribuenti mediamente 21.000 euro all’anno, un assessore quasi il doppio (circa 41.000 euro l’anno), mentre il Presidente della giunta 61.000 annui. In media, i costi politici per Provincia superano il milione e centomila euro, e, in totale, l’intera classe politica provinciale italiana costa più di 115 milioni di euro. Rapportato alla spesa complessiva delle Province, 16,5 miliardi di euro, il dato relativo alle spese per stipendi appare limitato, poiché ne rappresenta meno dell’1%. Tuttavia è necessario considerare che il peso dei costi politici sulle spese provinciali è certamente molto più elevato del rapporto tra i costi politici dei parlamentari e le spese dell’ente-Stato. Se si considerano infatti i dati sui costi delle Province relativamente alle funzioni attribuitegli, la Provincia risulta allora un’istituzione inefficiente, il cui costo costituisce un sovrapprezzo dei servizi finanziati dai contribuenti. Il costo delle Province è al 2013 in aumento; il deterioramento della situazione finanziaria ha fatto sì che le spese per il rimborso dei prestiti sia aumentato di oltre l’8 per cento e così la pressione fiscale a livello provinciale è aumentata del 13 % dal 2010 al 2013.


Costi-opportunità


I risparmi di breve termine realizzabili con la soppressione delle Province derivano principalmente dal venir meno di una parte rilevante delle spese di amministrazione e controllo, oltre che dalle economie di scala ricavabili dallo spostamento di alcune funzioni al livello regionale e dal ripensamento sull’utilità di alcune delle funzioni oggi esercitate dalle Province; nel lungo termine, invece, i risparmi sono riconducibili alla mancata sostituzione del personale una volta giunto in pensione.

Secondo uno studio dell'Istituto Bruno Leoni il risparmio complessivo dall'eliminazione delle province avrebbe potuto recare alla casse pubbliche un risparmio per due miliardi di euro circa: dalle economie di scala ottenibili circa un miliardo, dall'accorpamento delle funzioni una diminuzione delle spese fino al 10 per cento del totale. [1].

Tra il 2009 e il 2011 i trasferimenti da parte degli altri livelli di governo hanno comportato una riduzione delle spese complessive del 19 per cento (2008 - 2011) che ha quindi ridotto i benefici attesi dall'eliminazione. Tuttavia, è importante rilevare come le spese correnti siano state diminuite in misura marginale, pari al 5 per cento e quindi il taglio dei trasferimenti si è tradotto in un abbattimento degli investimenti: le spese in conto capitale si sono ridotte del 50% passando da 3,3 miliardi di euro a circa 1,6 miliardi di euro. E' questo il più forte argomento contro la tesi secondo cui, eliminando le Province, verrebbero danneggiati i servizi pubblici. Gli abolizionisti invitano infatti ad osservare che si è verificato esattamente il contrario, ovvero che è stato proprio il mantenimento delle Province, sotto i più rigorosi vincoli alla spesa pubblica, a impedire l’utilizzo dei fondi negli ambiti più necessari.


Percorso di abolizione e rischi relativi all'istituzione delle Città metropolitane


Le proposte di abolizione delle Province sono state molteplici già dal 1970 ma nessuna si è mai concretizzata. Al 2013 è stata manifestata dall’esecutivo, tramite il Ddl “Del Rio”, dal nome del Ministro degli Affari Regionali, l'intenzione di abolire le Province. Oltre alla resistenza esercitata da politici e amministratori provinciali, l'iniziativa ha incontrato l'opposizione del mondo accademico espressa attraverso l’appello di 42 costituzionalisti. Secondo tale documento, nella riforma “Del Rio” vi sarebbe un problema di fondo, ossia la costituzionalità del taglio delle Province. Per sopprimere le Province, è infatti necessaria una modifica costituzionale. Tuttavia, la proposta di riforma avanzata dal governo Letta è stata definita in modo da non comportare l'eliminazione delle Province ma una consistente riduzione dei poteri e delle funzioni, riassegnandoli principalmente ai Comuni, nella prospettiva di una futura modifica costituzionale per porre attuare la definitiva abolizione. Un'ulteriore criticità riscontrata dall'esecutivo riguarda la necessità di ridisegnare quelle Amministrazioni che furono pensate secondo la stessa logica delle Province, come le Prefetture, che andrebbero riaccorpate come previsto anche dalla riforma Monti, in seguito bocciata dalla Consulta [2] e come chiesto dal Rapporto Giarda [3] Con un taglio delle Prefetture e la loro riorganizzazione territoriale, i risparmi aggiuntivi derivanti dall’eliminazione del livello provinciale di governo è stimato che potrebbero aumentare in modo significativo fino a raddoppiare.

Al contempo si delinea un rischio riguardante l'evoluzione delle Città metropolitane.

Le Città metropolitane sono state infatti individuate sia dal Parlamento italiano che dalle Regioni a statuto speciale attraverso un metodo di scelta risultato prevalentemente connesso a criteri politici piuttosto che da obiettivi di efficienza.

Uno dei casi che ha destato dubbi proprio riguardanti l'efficienza dell'assetto delle Città metropolitane è stata l'istituzione con la legge delega 42 del 2009 di Reggio Calabria come Città Metropolitana. Il criterio di scelta non è infatti corrisposto né alla grandezza del territorio provinciale, né al numero degli abitanti, né ancora al numero di Comuni presenti (i tre criteri già utilizzati per “salvare” le Province dagli accorpamenti). Oggi le Città metropolitane individuate sono 15. Il Parlamento ne ha decretate 10 (oltre a Reggio Calabria, Bari, Bologna, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Torino, Roma e Venezia), le Regioni a statuto speciale 5 (Cagliari, Catania, Messina, Palermo e Trieste).

I criteri dimensionali o efficientistici però sono stati ignorati in almeno un altro caso lampante come quello di Messina, inoltre proprio nella sola Sicilia si concentra il 20 per cento della totalità delle Città metropolitane.

Sussiste quindi il rischio che la riforma di ridimensionamento delle Province perseguita dall'esecutivo non sia altresì garante, tramite limiti ben definiti, che la tendenza inaugurata con l'istituzione delle Città Metropolitane di Reggio Calabria e Messina non riguardi sempre più territori con il risultato che i risparmi provenienti dal ridimensionamento delle Province vengano vanificati con l'aumento dei costi connessi alle Città metropolitane.


Fonti

brunoleonimedia.it/public/BP/IBL_BP_129-Province.pdf

brunoleonimedia.servingfreedom.net/Focus/IBL_Focus_170_Giuricin.pdf

brunoleoni.it/nextpage.aspx?ID=7379&level1=2166&codice=9

brunoleonimedia.it/public/BP/IBL_BP_67_Province.pdf

brunoleonimedia.it/public/Focus/IBL_Focus_187_Giuricin.pdf

www.upinet.it/

www.ilsole24ore.com/art/notizie/2013-07-03/province-stop-consulta

www.camera.it/temiap/Revisione_spesa