Dipendenti della Camera dei Deputati

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L'inchiesta

La più nota e dettagliata inchiesta che pose l'attenzione del dibattito pubblico sui costi degli apparati serventi delle supreme Istituzioni dello Stato italiano - fino a quel momento poco considerati, rispetto alla maggiore attenzione rivolta ai "costi della politica"[1] - è del 30 ottobre 2013, pubblicata dal Corriere della Sera, che rivelava gli stipendi dei dipendenti della Camera dei Deputati della Repubblica Italiana [2].

L'indagine si inscrive in un filone di notizie di stampa che si sono andate appuntando sui trattamenti dei dipendenti degli organi costituzionali italiani, emerse negli ultimi anni [3] [4] [5] [6] [7] [8], in alcuni momenti anteriore anche alla pubblica propalazione fattane da alcuni parlamentari di opposizione[9].

Istituto dell'Autodichia

Il fatto che, quelli dei dipendenti degli organi costituzionali, siano trattamenti non armonizzati con la crescente standardizzazione dello status giuridico e retributivo degli altri dipendenti delle pubbliche amministrazioni italiane, è comunemente addebitato alla posizione di vertice istituzionale dei loro datori di lavoro (cioè, oltre alla Camera dei deputati, il Senato della Repubblica, la Presidenza della Repubblica e la Corte costituzionale[10]).

In realtà, vi sono organi di vertice altrettanto potenti (in primo luogo la Presidenza del consiglio dei ministri, ma anche la Banca d'Italia e diverse Autorità indipendenti) che non possono annoverare questo trattamento per i loro dipendenti. La stampa più avveduta[11] [12] [13] [14] [15] ha quindi scoperto che ciò dipende dall'esistenza dell'istituto dell' autodichia per i soli quattro organi costituzionali sopra citati. Da tale istituto - che per la verità rappresenta uno specialissimo caso di giurisdizione domestica è, quindi, alla lettera si limita a sottrarre ad un giudice imparziale il rapporto di lavoro di tali dipendenti - i predetti organi costituzionali fanno discendere la loro estraneità all'imperio della legge dello Stato[16], in quanto la loro indipendenza dal Governo verrebbe compressa o alterata se le rispettive pubbliche amministrazioni fossero considerate alla stregua di tutte le altre, dipendenti dal ruolo di coordinamento esercitato dal dipartimento della Funzione pubblica della Presidenza del consiglio dei ministri.

Questa posizione, oltre a negare la tutela giurisdizionale, comporterebbe l'impossibilità di applicare automaticamente la disciplina di legge "esterna" a tutta la "vita amministrativa" degli organi costituzionali (compresi i suoi profili non lavoristici, come l'erogazione degli emolumenti [17] anche previdenziali agli ex parlamentari[18]).

Sua contestazione

L'istituto dell'autodichia è però contestato: le uniche iniziative che l'hanno messo in discussione provengono proprio dai dipendenti degli organi costituzionali, che hanno portato in superficie la questione.

Ciò a partire dalla difesa dei ricorrenti italiani che vinsero la causa contro l'Italia alla Corte europea dei diritti umani, quando si affermò che la regolare ammissione per concorso ad un pubblico impiego non può comportare una rinuncia ai diritti fondamentali del cittadino e del lavoratore. Nel corso dell'udienza di trattazione della causa davanti ai giudici europei, il loro legale affermò: Ci si dice che a Savino e Persichetti, entrati alla Camera, si applicano i regolamenti della Camera. Siccome i regolamenti dicono che la norma dello Stato italiano che si applica a tutti, ai dipendenti della Camera non si applica, va bene così: il giudice dice che va bene così. Ma chi lo ha detto? Il problema è proprio questo: lo ha detto un giudice che forse, anzi a nostro giudizio certamente, non è terzo. E sia consentito, non poteva dire altro. Perché? Perché i dipendenti della Camera guadagnano troppo, e questo altro concetto è riemerso anche oggi. Ma guadagnano troppo forse perché sono specializzati. E allora, domando a questa Corte, che relazione c’è tra un guadagno - che peraltro non si sono dati loro - e viceversa la garanzia dei diritti fondamentali? Se si guadagna tanto (a parte questo tanto è soggettivo) è possibile che così si rinuncia, che questo fa comprimere, fa venire meno i diritti fondamentali quali quello alla tutela giurisdizionale? Questi sono diritti che non sono oggetti di scambio, non hanno prezzo. Tutti alla Camera guadagnano, ma non c’è, quando si viene assunti, una rinuncia alle tutele giurisdizionali, alla tutela di un giudice terzo (dall'udienza pubblica svoltasi a Strasburgo il 2 dicembre 2008, trascrizione del webcast alla URL [19] ). Sempre ad un dipendente delle Camere - autore del ricorso che diede luogo alla sentenza n. 120 del 2014, per la quale v. G. Buonomo, Lo scudo di cartone, 2015, Rubbettino Editore, p. 224 (§ 5.5: La sentenza Lorenzoni), ISBN 9788849844405) - si deve l'importante affermazione: non credo che l'eventuale fine dell’autodichia possa lasciare il Senato così com’è, con l'aggiunta di un giudice esterno. Credo invece che il passaggio da sudditi a cittadini richieda uno sforzo a tutti .... un'effettiva trasparenza degli atti amministrativi è la migliore garanzia della buona gestione delle risorse; proprio grazie all'affermazione dello Stato di diritto abbiamo l’opportunità di dare certezze a chi lavora in Parlamento [20].

Eppure, alla seduta del 5 agosto 2015 dell'Assemblea della Camera dei deputati, la questione veniva ancora affrontata con le seguenti parole: consentiteci di manifestare la nostra stima per i dipendenti della Camera. Sappiamo che tra le loro fila vi sono persone preparate e dedite al lavoro senza risparmio di tempo e di energia. Questo, quindi, non è un voto contro di loro. Pensiamo, però, che il loro valore e le loro ragioni troverebbero riconoscimento uguale, se non maggiore, davanti a un giudice normale [21].

In ogni caso, in quella votazione (ed in quella omologa, tenutasi il giorno prima al Senato) per la prima volta si potevano contare in un un'assemblea parlamentare (nel novero di decine di voti in ciascun ramo del Parlamento) i sostenitori della richiesta di abolizione dell'autodichia[22]: fino a quel momento, la richiesta - in origine sorta tra i teorici della generalizzazione dello Stato di diritto per tutti i cittadini italiani [23] - non aveva mai avuto occasione di confrontarsi in un voto con l'opposta (e fino a questo momento prevalente) posizione delle Presidenze.

Ciò non toglie che già da anni emergesse con forza la richiesta di "una nuova gestione amministrativa delle Camere": anche all'interno di sedi politiche non parlamentari si era lamentato che le rispettive Presidenze, ignorando la richiesta di abbandonare l'autodichia, avessero "perso un'occasione importante per dimostrare quello che più è mancato, in questi anni: la capacità di gestione" [24], definita quanto meno "rudimentale" [25].

Neppure la revisione costituzionale del governo Renzi ha affrontato il problema, che si riproporrà per la nuova amministrazione comune del Parlamento[26]; ciò pur essendo stata invano avanzata la proposta di abolizione, in sede di esame della revisione costituzionale, con le seguenti parole: "Abolire l'autodichia si può, in questa sede, perché è finalmente la sede giusta: chiunque, che non sia in malafede, deve riconoscere che questo è l'albero giusto per Bertoldo"[27].

La piramide retributiva

L'indagine del Corriere della sera ha evidenziato come le retribuzioni delle diverse professioni esercitate presso la Camera siano allineate verso l'alto. La piramide degli stipendi dei dipendenti della Camera presenta infatti una differenza nettamente inferiore tra base e vertici rispetto al settore privato, e in particolare scendendo verso la base della piramide cresce vertiginosamente la distanza delle retribuzioni dal mercato.

Nella tabella sono riportati i dati relativi agli stipendi delle quattro fasce di dipendenti della Camera (operatori tecnici, assistenti parlamentari, segretari parlamentari, consiglieri parlamentari) stabiliti e previsti in base agli anni di anzianità.

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La fascia di "assistenza tecnico-operativa" comprende impieghi come centralinisti, elettricisti, falegnami, autisti, addetti alla buvette e barbieri. La fascia di "assistenza amministrativa" include gli assistenti parlamentari, quali i commessi che svolgono le comuni funzioni di usceri. I segretari parlamentari sono impiegati di concetto dell'Amministrazione; nonostante la nomenclatura simile, questi dipendenti pubblici vanno distinti dagli assistenti che offrono varie attività di supporto ai deputati, comunemente chiamati "portaborse", i quali sono invece scelti dai singoli parlamentari e da loro dipendenti. Infine i consiglieri parlamentari svolgono attività di studio e ricerca o di assistenza giuridico-amministrativa.

Dalla tabella emerge con evidenza la netta differenza tra lo stipendio medio per settore degli italiani e la remunerazione dei dipendenti della Camera [28].


Costi

I dipendenti della Camera, al momento dell'inchiesta del Corriere della sera, erano 1540 (ma oltre cento di meno un anno dopo [29] e 1281 nel luglio 2015[30]) per una spesa complessiva per gli stipendi annuali del personale di 238 milioni, che scendono a 232 milioni due anni dopo.

Le pensioni degli ex dipendenti costavano invece 216 milioni al momento dell'inchesta del Corriere (diventati 256 due anni dopo[31]), che gravano sul bilancio dell'organo costituzionale: ciò in virtù di una peculiarità che si fa risalire anch'essa all'autodichia[32] ma che, in sede di bilancio interno delle Camere, è stata oggetto di proposte di modifica [33], oggetto di precisazioni dell'ufficio stampa della Camera [34] e, comunque, criticata [35].

Gli sprechi ai danni dei contribuenti sarebbero conseguenti al peculiare status giuridico-retributivo di cui godono tali dipendenti (sottratto all'armonizzazione con il restante pubblico impiego), che - unitamente ad altre peculiarità della gestione amministrativa degli organi costituzionali, come la disciplina dei relativi appalti ed affitti [36] - influisce notevolmente sul bilancio.


Indennità

Benché la Camera sostenga che «la retribuzione dei dipendenti della Camera sia onnicomprensiva - non sono, infatti, erogati corrispettivi per prestazioni lavorative straordinarie o aggiuntive rispetto all’ordinario orario di lavoro»[37] - è apparso scollegato con questo assunto il fatto che siano previste indennità ulteriori rispetto alla retribuzione tabellare pensionabile.

Per alcune di esse - esistenti quando fu pubblicata l'inchiesta del Corriere della sera - si criticava il fatto che fossero clamorosamente sconnesse dal contesto medio di aggiornamento professionale del settore terziario nel mercato privato, come nel caso della "indennità di immissione dati", all'epoca prevista come contributo ulteriore allo stipendio per gli assistenti che si dedicano alla registrazione di dati in formato digitale tramite computer, procedura che teoricamente dovrebbe produrre dei risparmi.

Tra le voci di spesa per le «indennità di incarico», nel 2013 furono messi a bilancio 4.490.000 euro. Si dividevano in indennità di funzione, di cui godevano circa 500 addetti [38], e indennità di natura contrattuale, a vantaggio di 235 dipendenti e che includevano le indennità per l'immissione dati, la indennità di rischio, quella meccanografica. In occasione del dibattito sull'applicazione del tetto stipendiale a 240mila euro, si è anche discusso della misura in cui tali indennità andassero ridotte ovvero incluse nel tetto ovvero parzialmente esentate [39].

Sono inoltre previste le indennità di notturno e festivo per una spesa di 1,3 milioni di euro annuali e le indennità di missione per un valore di 250 mila euro annuali: non si tratta di retribuzioni aggiuntive rispetto all'ordinario orario di lavoro (anzi per la legislazione "esterna" sono emolumenti ulteriori dovuti a qualsiasi lavoratore, perchè svolti in condizione di maggiore onerosità rispetto al lavoro mattutino e feriale), ma la loro esistenza ha fatto parlare di uno straordinario di fatto e, quindi, di una modalità elusiva del dogma dell'onnicomprensività stipendiale.

La delibera con cui le indennità sono state congelate, assunta per il 2014 e riconfermata nel 2015 e per il 2016, è stata oggetto di rimostranze sindacali (v. F. Ceccarelli, Tagli agli stipendi e dentro il palazzo esplode la rivolta Repubblica, 22 dicembre 2015 pag. 17).

Aumenti biennali terminali

La carriera lavorativa dei dipendenti della camera prevede un'ascesa per anzianità articolata in 6 classi stipendiali e che prevede l'aumento dello stipendio del 2,5% ogni biennio, ad eccezione del primo per il quale è previsto un aumento del 5% (aumenti previsti oltre alla garanzia dell'adeguamento Istat all'indice d'inflazione). Nell'inchiesta del Corriere era calcolato che il dimezzamento degli aumenti biennali avrebbe permesso per il solo 2014 un risparmio di 600 mila euro.


Cumulo di pensioni e redditi da lavoro

Un privilegio costoso per le casse dello Stato (3,3 milioni) seppur riservato a una ristretto numero di dipendenti (12, nel 2013) riguarda il cumulo di pensione e reddito da lavoro per gli ex dipendenti della Camera che svolgono attività presso la Presidenza della Repubblica. "La legge che ha sancito il divieto di cumulo - previsto dalla legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 489 - non era direttamente vincolante nei confronti degli organi costituzionali. Spetta cioè ad ogni amministrazione provvedere al recepimento o meno del dispositivo di legge": lo ha sostenuto l'ufficio stampa della Presidenza della Repubblica nello stesso momento in cui annunciava che il Quirinale ha deciso di uniformarsi alla legge [40]. Dalle vicende del contenzioso amministrativo, peraltro, si apprende che all'applicazione del divieto di cumulo si è arrivati arrivati anche in altri organi costituzionali [41].


Il tetto retributivo

Nonostante l'ordine del giorno approvato dalla commissione giustizia del Senato in sede consultiva nella sessione di bilancio del 1997 (citato a pagina 3 del disegno di legge n. 1447 della XVII legislatura del Senato ), il salary cap imposto per legge da quell'anno ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni italiane non si applicò ai dipendenti degli organi costituzionali: la necessità di atti di recepimento in autocrinia si frappose anche all'applicazione delle norme del decreto del governo Monti (sul limite salariale pari allo stipendio del primo Presidente della Corte di cassazione) e, come emergeva dall'inchiesta del Corriere sopra citata, fino al 2014 i più alti funzionari di Montecitorio, a fine carriera, arrivavano a guadagnare quasi 360.000 euro lordi anni, vale a dire il triplo dell’indennità che percepisce un deputato.

Il decreto n. 66 del 2014

Il governo Renzi nell'aprile 2014 emanò un decreto-legge che, tra le altre misure, prevedeva un tetto retributivo a 240 mila euro annui massimi, cioè l'equivalente dell'appannaggio del Capo dello Stato, per tutti i dipendenti pubblici. A chi gli chiedeva il 18 aprile 2014 in conferenza stampa perché non fossero stati espressamente menzionati i dipendenti degli organi costituzionali, replicò che vi ostava l'autodichia[42] [43].

Il governo mostrò però, durante tutto l'iter parlamentare del decreto n. 66, piena fiducia nel fatto che il tetto sarebbe stato autonomamente recepito dagli organi costituzionali e che non si sarebbe ripetuto il precedente del tetto a 310 mila euro (fissato dal governo Monti e mai applicato dagli organi costituzionali, con l'argomento che non erano espressamente citati nel testo normativo).

L'applicazione del tetto nelle amministrazioni degli organi costituzionali

In effetti, i vertici dei due rami del Parlamento decisero di applicare, congiuntamente, un tetto analogo[44] a quello che il Governo Renzi aveva disposto per il resto della pubblica amministrazione con il decreto sopracitato: a seguito del provvedimento i più alti funzionari (i consiglieri) di Palazzo Madama e di Montecitorio non avrebbero percepito più di 240.000 euro l’anno, ma, poichè in questo modo la piramide retributiva registrava uno schiacciamento, si decise in quel momento di diminuire anche gli stipendi delle altre categorie di dipendenti dei due palazzi. Nonostante la richiesta di rispettare l'articolo 23 della Costituzione e fissare questi "sottotetti" per legge - avanzata nel maggio 2014, quando ancora il decreto Renzi era in esame per la conversione alle Camere[45] - il riflesso condizionato dettato dall'autodichia indusse a preferire la via dei tagli decisi soltanto con atti degli organi collegiali interni (uffici di presidenza delle due Camere).

Il 30 settembre 2014 gli Uffici di presidenza della Camera e del Senato hanno fissato un tetto massimo di 240mila euro agli stipendi del personale in servizio a Montecitorio e a Palazzo Madama. Il piano, che riforma l’intero sistema retributivo dei dipendenti, prevede anche "sottotetti" retributivi per tutte le categorie e dovrebbe garantire nel triennio 2015-2018 un risparmio di quasi 97 milioni (60,1 per la Camera e 36,7 per il Senato). Il via libera alla Camera è arrivato con 13 sì, 5 astenuti e due non partecipanti al voto [46].

I tetti previsti dal riordino (al netto degli oneri previdenziali e delle indennità di funzione) sono cinque. Uno è unico e riguarda i consiglieri di entrambi i rami del Parlamento (240mila euro, in media 105mila euro in meno rispetto alle attuali retribuzioni massime). Gli altri tetti sono differenziati. Alla Camera per documentaristi, ragionieri e tecnici è previsto un limite di 166mila euro (-70mila), 115 mila per i segretari (-41mila), 106mila per i collaboratori tecnici (- 46mila), 99mila euro per operatori tecinci e assistenti (- 37 mila). Al Senato è stabilito un tetto di 172mila per gli stenografi (- 84 mila rispetto agli attuali stipendi massimi), di 166mila per i segretari (-62 mila), di 115mila per i coadiutori (- 56mila) e 99mila per gli assistenti (-43mila). I tagli sono graduali: arriveranno a regime soltanto nel 2018 [47].

Il contenzioso interno

Nel luglio 2015 risultava che, sotto diversi profili, gli organi di autodichia delle due Camere avessero inciso sulle predette statuizioni[48], in seguito al coinvolgimento dei sindacati e ai conseguenti ricorsi.

La Commissione è composta da 3 deputati, estratti a sorte, che nella legislatura in corso sono 3 membri del Partito Democratico: gli on. Bonifazi (Presidente), Ginefra, Bonavitacola.

Nonostante la delibera che poneva un tetto alle retribuzioni sia stata assunta dall’Ufficio di Presidenza della Camera, a maggioranza PD, in attuazione di un orientamento del Governo Renzi (PD), la delibera è stata bocciata e i ricorsi accolti. Il tetto alle retribuzioni, secondo i tre deputati del PD “viola il principio di ragionevolezza” e non giova all’amministrazione, perché i dipendenti, privati “delle leve di incentivazione determinate dal consolidato sviluppo stipendiale” potrebbero dar luogo “a comportamenti poco virtuosi e a cali di produttività determinati dall’assenza di competizione”.

La sentenza ha provocato clamore, determinando la reazione della Presidente della Camera.


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"Sono saltati i tetti agli stipendi dei dipendenti della Camera? Non è vero". Ha scritto la presidente della Camera Laura Boldrini su Facebook. "L'Ufficio di presidenza, all'unanimità, ieri ha subito fatto appello contro la decisione della commissione giurisdizionale di primo grado di Montecitorio, cioè l'organo interno addetto ai ricorsi del personale, che aveva giudicato illegittimi i cosiddetti 'sottotetti', cioè le soglie massime di compenso annuale per le categorie diverse dai consiglieri parlamentari [...] La decisione, dunque, sarà presto riesaminata - sottolinea la presidente Boldrini - .Resto convinta sostenitrice dei tagli e dei risparmi portati avanti in questa legislatura e continuerò a battermi affinché la linea della sobrietà prevalga" [49].

La motivazione della sentenza che accoglie i ricorsi - è stato osservato - presenterebbe evidenti lacune di tecnicità. In via cautelare, l'operatività della decisione della commissione giurisdizionale è comunque stata sospesa[50] e la decisione collegiale - preannunciata per il 24 settembre 2015 [51] - è stata rinviata a dicembre [52]; il 23 di questo mese è effettivamente arrivato l'annullamento della sentenza di primo grado da parte dell'organo di appello[53].

Il contenzioso esterno

Per la prima volta i ricorsi sono stati rivolti anche alla magistratura ordinaria, cioè alla seconda sezione Lavoro del Tribunale di Roma: questa ultima ha emesso il 28 ottobre 2015 un'ordinanza [54] in cui - davanti all'obiezione della Camera che vale il principio dell’autodichìa, per effetto del quale è la Camera stessa, attraverso un organo apposito, la Commissione Giurisdizionale per il personale, a giudicare in via esclusiva sui ricorsi - ha sostenuto che questa riserva di giurisdizione “è in contrasto con il principio di eguaglianza (articolo 3 Costituzione, comma 1) che conferisce ad ogni cittadino la possibilità di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (articolo 24 Costituzione, comma 1)” [55].

Fonti

www.corriere.it

http://www.dirittoegiustizia.it/news/12/0000069234/La_previdenza_e_i_suoi_nemici_dall_autodichia_all_autonomia.html

www.iltuosalario.it/main/stipendio/stipendi-medi-per-settore

www.liberoquotidiano.it/news/politica/1278038/Stipendi-della-Camera

http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2013-06-02/partiti-lentezza-dieta-camera-163104.shtml

http://leg16.camera.it/14?conoscerelacamera=89

http://www.radioradicale.it/scheda/417428/intervista-ad-alessandro-gerardi-sullautodichia-ed-i-recenti-tagli-alle-retribuzioni-del-personale-di-mont

http://www.ilvelino.it/it/article/2014/08/07/riforme-buemi-grasso-in-linea-di-continuita-a-tutela-dei-privilegi/02b204d8-8c57-4bec-b760-453643cfb383/

http://www.panorama.it/news/politica/diabolus-in-politica/gli-stipendi-dei-dipendenti-della-camera-non-si-toccano/

http://www.repubblica.it/politica/2015/08/05/news/camera_boldrini_non_sono_saltati_i_tetti_agli_stipendi_dei_dipendenti_-120462140/?refresh_ce

https://www.academia.edu/17472174/Allocuzione_in_Ara_Coeli_alla_presentazione_del_28_ottobre_2015

http://www.ilfattoquotidiano.it/2016/01/18/spese-parlamento-nel-2016-montecitorio-costera-ancora-1-miliardo-di-euro/2382961/